袁曙宏，国家行政学院副院长、教授、博士生导师，法学博士。中国法学会副会长，第三届全国十大杰出中青年法学家，首批新世纪百千万人才工程国家级人选，国务院政府特殊津贴获得者。任全国人大常委会法制工作委员会、国务院行政审批改革办公室、国家发改委、司法部、民政部等部委以及福建省、山东省、深圳市等地方人民政府法律顾问或专家咨询组顾问，以及北京大学、中国人民大学等8所高校兼职教授。主要著作有：《统一公法学原论》、《社会变革中的行政法治》、《WTO与行政法》、《走向法治政府－－-依法行政理论研究与实证调查》、《行政处罚的创设、实施和救济》等，其他主编或参撰著作30余部，在《求是》、《人民日报》、《中国法学》、《法学研究》等发表论文200余篇。  

    一、依法行政的涵义、意义和基本要求

    （一）依法行政的涵义

     在依法行政中，“依”取依据、根据之义，指行政权力的取得和行使必须“依据法律”，这不仅远比“不违反法律”严格，而且也比“符合法律”要求更高。

     与资本主义初期“无法律即无行政”中的“法”仅指代议机关的立法相比，现代社会依法行政中的“法”已有所拓宽，在某些情况下也包括特定行政机关所制定之法。

     而依法行政中的“行政”，已不限于传统的干预行政或秩序行政，同时还包括给付行政；不仅包括强制性行政，也包括非强制性行政；不仅包括依职权的积极行政，而且包括需经当事人申请的消极行政。在现代社会，依法行政的“行政”所包括的范围，涵盖了行政机关的全部行政管理活动。

     概而言之，依法行政包括三项要求：一是行政机关权力的取得必须由法律设定；二是行政机关权力的行使必须依据法律，既不能违反实体规范，也不能违反程序规范；三是违法行政必须承担法律责任。其中，规范行政权的来源是前提，行政权的合法行使是关键，法律责任的落实是保障；三者之间环环相扣，三位一体，共同构成了现代社会对行政机关的要求。

     为了进一步准确把握依法行政的涵义，我们需要从下列三个方面深刻认识依法行政的本质：

     其一，在人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。

     其二，在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。

     其三，在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。

     （二）依法行政的意义

     依法行政既是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。

     1、依法行政是保护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求

     依法行政要求行政权的来源必须依据法律，这有助于从根本上减少和杜绝行政机关自我授权和权力扩张侵犯行政相对人合法权益的可能性；依法行政要求行政权的行使应该在法定的权限范围内，应该遵守法定的实体规范和程序规范，这就从执法过程中防止行政权侵犯行政相对人的合法权益；依法行政要求行政机关违法行政必须承担相应责任，这就从强化行政机关的责任上保护了行政相对人的合法权益。

     2、依法行政是依法治国的重点环节

     行政权所具有的广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，以及行政机关与每个公民、法人和组织接触最经常、最密切的特点，决定了监督行政机关严格依法行政必然成为依法治国的重心，全面推进依法行政必将有助于推动社会主义法治国家的早日建成。

     3、依法行政是推动政府职能转变和深化行政管理体制的有力手段

     政府职能转变和行政管理体制改革的各项措施，需要运用法律手段加以保障；政府职能转变和行政管理体制改革的成果，则需要上升为法律才能得以确认和巩固。

     我们推进依法行政必须从转变政府职能和改革行政管理体制切入，通过依法行政，真正把将政府职能转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，并在此基础上建立适应社会主义市场体制和民主法治要求的行政管理体制。

     4、依法行政是推动经济和社会全面、协调发展的法治保障

     依法行政既是经济社会发展的重要组成部分，又是经济社会发展的重要保障力量。依法行政对经济和社会全面、协调发展的保障作用突出表现在三个方面：其一，依法行政通过明确政府与市场的界限，严格限定政府的职权范围。其二，依法行政有助于为经济和社会的协调发展营造一个良好的社会环境。其三，依法行政通过建立精简、统一和效能政府，可以降低管理成本，提高管理效率，推进经济和社会的快速发展。

     （三）依法行政的基本要求

     当前，要提高广大公务员特别是领导干部的依法行政观念，强化他们的依法行政意识，关键是要真正坚持《纲要》明确规定的依法行政的6项基本要求：

     一是要坚持合法行政。

     二是要坚持合理行政。

     三是要坚持程序正当。

     四是要坚持高效便民。

     五是要坚持诚实守信。

     六是要坚持权责统一。

     二、依法行政的产生与发展

     依法行政并非自古有之，它发韧于资本主义社会初期，是反专制、争民权的资产阶级宪政运动的产物。

     (一)西方国家依法行政的产生与发展

     依法行政的观念、制度与实践，都肇始于西方国家。之所以如此，主要有三个方面的原因：

     其一，西方国家具备确立依法行政的民主政治基础。

     其二，西方国家具备确立依法行政的经济基础。

     其三，西方国家具备产生依法行政的思想观念基础。

     纵观西方国家二、三百年的依法行政发展历程，我们可以将其分为三个主要阶段：

     其一，在资本主义社会早期，主要奉行“无法律即无行政”的消极行政模式。

     其二，在20世纪30－70年代，依法行政与积极行政并行不悖。

     其三，20世纪70年代至今，试图在法律与行政之间寻求一种和谐与平衡。

     （二）我国依法行政的产生与发展

     1984年4月，彭真同志提出，国家管理“要从依政策办事逐步过渡到不仅依靠政策，还要建立、健全法制，依法办事”。[1]这就为依法行政拉响了前进的号角。

     概括起来，我们可以将我国过去20多年的依法行政实践大致地划分为三个阶段：一是以依法“治事”为中心的起步阶段；二是以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心的发展阶段；三是强调全方位规范、制约行政权运行过程的全面推进阶段。

     1、依法行政的起步阶段（1978—1989）：以依法“治事”为中心

     起步阶段的依法行政表现出三个特点：

     一是致力于建立、健全各项行政法律制度，逐渐从依政策行政向依法律行政转变。

     二是依法行政的观点从无到有地确立起来，行政行为的合法性问题开始受到关注。从1978年到1989年间，我国依法行政的观念和制度首先在立法层面上得到体现。

     三是将依法“治事”作为依法行政的中心，尚未准确认识依法行政的本质。

     2、依法行政的发展阶段（1989—1996）：以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心

     1989年颁布、1990年实施的《行政诉讼法》，被公认为是我国行政法治建设进程和依法行政发展历程中的一座里程碑。该法的出台，标志着我国依法行政告别以依法“治事”为中心的第一阶段，转入以事后的行政权力监督和公民权利救济为重心的第二阶段。

     这一时期，依法行政的原则和要求不仅在政府文件中开始出现，而且依法行政的观念也开始在民众中普及。1993年3月，在第八届全国人民代表大会第一次会议通过的政府工作报告中，明确规定了依法行政原则，提出“各级政府都要依法行政，严格依法办事。”[2]

       3、依法行政的全面推进阶段（1996—）：全方位规范、制约行政权运行过程

     1996年2月，江泽民同志代表党中央第一次提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的治国方略。1996年3月召开的八届全国人大四次会议，正式将这一方略确认下来。

     在从1996年至今不到十年的时间内，我国依法行政的面貌发生了以下显著变化：

     其一，依法行政越来越受到党和政府的高度重视。党的十六大明确提出：要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。”

     其二，随着依法治国，建设社会主义法治国家治国方略的全面实施，依法行政得到全面快速推进。

     其三，各级行政机关的依法行政意识明显增强。

     其四，依法行政制度建设日趋完善。

     其五，依法行政实践成效明显。

     三、我国依法行政的制度框架

     经过20多年持续不断的行政法治建设，我国现已基本上发展出一个以行政组织法、行政行为法和行政救济法为骨干的、三位一体的依法行政制度框架。

     四、我国依法行政的现状、基本经验和存在的主要问题

     （一）我国依法行政的现状

     与许多欧美发达国家走社会演进型的法治化道路不同，受传统文化、经济和社会发展水平等诸多因素的影响和制约，我国实现依法行政基本采用的是“政府推进型”模式。走“政府推进型”法治化道路的国家有四个共同点：第一，法制建设的速度快、力度大，但与旧体制和传统习惯的冲突也较为明显；第二，很多法制要素不是在本国自然生成的，立法移植和输入的成分较多；第三，立法超前与执法滞后同时存在，法律往往不能很快对社会产生调整作用；第四，政府的权威与法治的权威相互依存，法治权威的形成往往需要政府强有力的保障。

     （二）我国依法行政的基本经验

     改革开放以来，特别是党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略以来，我国依法行政取得了巨大成就，积累了丰富的经验。这些经验可以概括为以下七点：

     一是依法行政必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，忠实履行宪法和法律赋予的职责。

     二是依法行政必须以经济建设为中心，与经济、社会同步和协调发展。

     三是依法行政必须把依法治官、治权重点，把保护公民权利作为核心。

     四是依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施。

     五是依法行政的推进需要与公务员观念转变和法律素质提高形成良性互动，必须深入持久地对公务员进行依法行政观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。

     六是依法行政必须坚持立法、执法和监督并重，使其相互协调，整体推进。立法、执法和监督是依法行政缺一不可的重要环节。

     七是依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设。

     （三）我国依法行政存在的主要问题

     虽然我国的依法行政建设取得了巨大的成就，积累了宝贵的经验，但是由于受各种条件限制和影响，当前依法行政实践中还存在着不少差距和问题：一是依法行政体制不顺；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。二是对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够。三是行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。四是执法不严、违法不究、执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。五是政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。六是违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，诸如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间相互冲突，有令不行、有禁不止等严重损害了法制的权威。七是对行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法与制定行政规范性文件、行政执法、行政司法等各个方面相当程度地被滥用。八是公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力与水平都亟待进一步提高。

     五、我国依法行政的目标：建设法治政府

　　《纲要》将我国依法行政的目标确定为建设法治政府，并对法治政府的内在结构加以明确规定，具有十分重大而深远的意义。

     （一）法治政府的内在结构

    《纲要》规定：全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。按照行政权的运行过程，《纲要》把法治政府的内在构成要件分解为下列七个方面：①理顺依法行政体制。②提高法律议案和行政立法的质量。③保证严格执法。④建立、健全科学、民主、规范的行政决策机制。⑤有效整合政府解决纠纷机制。⑥完善对行政权力的监督机制。⑦提高广大公务员依法行政的观念和能力。

     （二）法治政府的立体性和多维性

     1、法治政府应当是有限政府

     计划经济体制下的政府是一种全能政府，行政管理无处不在、无所不能；在市场经济体制下，市场机制成为配置社会资源的基础性手段，政府只能是有限政府，其主要功能在于提供公共物品、解决市场失灵，这就决定了法治政府应当是有限政府。

     2、法治政府应当是服务政府

     在管理方式上，传统的政府行为片面强调命令与服从关系，强调行政行为的强制性和单一性。市场经济条件下的依法行政，把政府定位在为公共管理和社会服务的提供者。

     3、法治政府应当是阳光政府

     阳光是最好的防腐剂，阳光政府最有利于防止行政权的腐败和滥用。《行政处罚法》、《行政许可法》和《突发公共卫生事件应急条例》的颁布实施，为阳光政府的建立奠定了坚实的法律基础。

     4、法治政府应当是诚信政府

     诚信是市场经济的基石。《行政许可法》首次规定了信赖保护原则，为推动诚信政府建设提供了法律保障。

     5、法治政府应当是效能政府

     效能＝效率＋方向正确。效能是行政管理的生命。

     6、法治政府应当是责任政府

    “违法不究”必然导致“有法不依”。“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”，这是依法行政的基本要求。

     六、当前我国全面推进依法行政的主要任务

     （一）以转变政府职能和深化行政管理体制改革为动力，不断完善依法行政体制。

     （二）以制约行政权和保护公民权为核心，全面推进依法行政制度建设。

     （三）以强化公务员依法行政观念带动人民群众法治意识提高为着眼点，不断促进制度与人的良性互动。

     （四）以加强依法行政责任制为保障，把《纲要》真正落到实处。

     七、我国推进依法行政的基本道路

     从世界若干主要国家所走过的法治道路可以看出，尽管各国的法治道路不尽相同，但有两点必定是相同的：第一，它必须是名副其实的法治，而不是人治，更不是专制。第二，它必须是一个国家、一个民族的人民，从本国的历史、现实和国情出发所作出的选择，而不可能是少数人超越历史、脱离现实、违背国情所作出的选择。

     （一）要正确处理党依法执政与政府依法行政之间的关系

     在新的历史条件下，党依法执政需要实现三大转变：即要从主要依政策治国执政向主要依法律治国执政转变；从强调严格遵守法律执政向既严格遵守法律、又主动创制和运用法律执政转变；从党加强自身制度建设与领导国家法治建设分头实施向二者同步推进，统一于依法治国、建设社会主义法治国家转变。

     （二）要正确处理坚持依法行政与坚持改革开放之间的关系

     当代中国面临着既要不断改革、又要实现法治的双重任务：一方面，改革开放为依法治国、依法执政和依法行政提供源源不断的动力和雄厚的物质基础，贫穷实现不了社会主义，贫穷也实现不了依法治国、依法执政和依法行政；另一方面，依法治国、依法执政和依法行政则为改革开放提供安定有序的环境和坚强有力的保障，改革始终是社会主义制度的自我完善，必须也只能在我国宪法和法律的规范下进行。

     （三）要正确处理坚持依法行政与制约行政权力之间的关系

     依法行政的重心是制约行政权。但是，由于我国经济、社会的快速、整体转型，需要实行与之相适应的自上而下的政府推动型依法行政模式，而不可能像欧美发达国家那样走渐进自发的“内发型”法治化道路。“政府推进型”模式的这些特点，一方面要求我国政府应当根据国情和经济、社会发展状况，运用人类创造的先进法治文明成果，结合人民群众对法治的认识程度，积极主动地创造条件，培植法制要素，引导并推进法治快速发展；另一方面则要求必须把建立健全适合我国国情的行政权制约和监督机制作为依法行政的关键，在充分发挥政府对推动依法行政的重要作用的同时，严格约束行政权力，努力建设法治政府。