党的十六大报告提出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。现行司法体制存在司法模式行政法，司法权力地方化，司法活动功利化，法律职业大众化诸多弊端。要改革现行司法体制，保障公平与正义，首先要树立现代司法理念，贯彻执行独立司法原则，其次要实现司法系统独立，保证司法与行政分立，再次全面推进法律职业化建设，实现司法者的独立。进一步健全司法机关内部分工负责，相互配合，相互制约，高效运行的法律制度和工作机制，加强、改善党的领导和人大的监督。

    党的十六大报告中提出：“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益，切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。”这一论述从目标和任务上对司法改革提出了明确的要求，也是实施司法改革各项措施的政治保障和行动纲领。

    一、充分认识现行司法体制存在的弊端。

    现行司法体制构建于计划经济体制之下，并长期沿袭前苏联的司法模式，在机构设置、职权划分、人财物管理体制，工作机制、诉讼程序及管理制度等方面有许多不完善、不科学之处，存在的不少弊端。

    （一）司法模式行政化，司法权不具有独立性。长期以来，司法机关在体制设计上带有很强的行政色彩，司法机关的设置、职能的规定、人员的配备基本上是行政模式的翻版，不是根据司法工作的客观规律设立，并且普遍实行行政首长审批案件制度，使得司法模式行政化，司法和行政之间权责不明，司法机关内部分工不合理，权力配置不当，法官职业泛行政化。其实，司法与行政是两种性质迥异的活动：司法是典型的法律适用活动，本质是追求公正的理性判断；行政则是典型的法律执行活动，以效率为价值取向，以服从为天职。司法制度是社会纠纷的法律解决机制，相对于行政执法活动，司法具有明显的中立性、被动性、判断性、程序性和终极性。可以说，司法以公正为价值取向，以独立为天职。当然司法机关内部不可避免地有一些行政事务需要处理，其内部行政管理制度的设置确有一定的必要性和合理性，问题是司法机关内部的行政管理制度不能窒息和遮蔽独立行使职权制度，其自身的行政管理职能不能侵蚀、干扰甚至取代司法职能。

    司法行政化是司法的病症所在，使司法权丧失独立性。它严重地妨碍了司法的公正。法官、检察官的司法活动、人事管理、职级评定、经费来源都带着浓郁的行政色彩。法院、检察院的设置是与行政区划相对应的，法官、检察官也是按行政方式进行管理的，《法官法》、《检察官法》将法官按其所任职务，德才表现、业务水平、工作实绩及工作年限为据确定为十二级，这种极县官僚色彩的法官、检察官职级体系显然就是相应行政级别的翻版，仅是这个级别，据笔者了解，在相当多的地方并没得到真正落实，各级各地方的财政并未对法官、检察官给予职级方面物质待遇的充分保障。

    同时，尤其是在我们司法系统上下级之间还普遍存在的案件请示汇报制度，是司法行政化最明显的表现之一。例如：在法院有这么一个通行作法，一些较为复杂的案件，下级法院法官在作出判决前向上一级法院请示汇报，那么案件的判决结果就在请示汇报之时由上级法院敲定，上级法院的权威意见附在不对外公开的卷宗副本上，而当事人对案件判决结果不服，提出上诉，二审法院当然是对“自己作出的判决”予以维持。这种制度与宪法确定的二审终审判的原则是不符的。由此，不难看出，司法的行政化使司法机关与行政机关之间权责不明，司法机关内部权责不明，上下级司法机关之间权责不明。司法权丧失了独立性。

    （二）司法权力地方化，破坏了法制统一原则。在现行司法体制下，地方各级法院按行政区划设置，司法管辖区从属于行政管辖区。由于司法机关在人、财、物的地方化安排，使法院对行政机关实际上存在机构、人员和经费等依附关系，使设在地方的国家司法机关实际上成为地方的司法机关，有的则处于当地政府下属的一个执法部门的地位、这样的体制使司法这种代表中央、代表国家的权力从属受制于地方行政权力，甚至受到地方个别政府领导人干预。导致地方和部门保护主义现象严重。破坏了国家法制的统一，直接影响了国家法律的权威。

    在各地方广泛的存在这样一种不正常的现象，法官、检察官经常被政府抽调“配合中心工作”，与行政官员一起组成专班，从事属行政事务性的工作。大到社会治安综合治理、普法宣传、小到计划生育、追缴欠款、突击清收。还有，有的地方的法院在执行查封扣押财产、冻结银行帐款等司法活动时，往往要事先给分管该企业的政府领导请示，若得不到“批准”，那么，人民法院依法履行职责的司法行为就被这样人为的泡汤了，致使当事人的权利得不到实现。导致这一怪现象普遍存在的根本原因就是司法机关的财政和人事不独立，受制于地方财政和组织人事部门，它迫使司法机关不得不考虑甚至屈从于司法系统外的各种意见和压力，从而使司法机关只服从法律的天职大打折扣。

    与此同样，由于在财政经费方面，由于我国幅员广大，各地经济发展水平很不平衡，以致于各地司法机关的财政来源也差距甚大，一些财政状况不好的贫困地区，连司法机关的办案经费都得不到应有的保障。这种状况导致的结果，虽然高法、高检对于法、检两家的建设发展和司法工作有因应时代和社会发展的统一要求，但实际上，地方各级司法机关根本无法获得统一同步的发展建设。事实上，各地各级法院院长、检察院检察长长久以来不得不为自身的生存发展而八仙过海，各显其能。他们的精力，很多时候不是在思考执法，而是在跑关系，为自己单位的人财物奔波。有些地方的司法机关不惜以牺牲司法公正为代价，换取地方对其的物质支持，成为地方保护主义的牺牲品，这必然又使本应独立的国家司法机关进一步依附于政府和其他团体。这实际造成国家法治建设进程中的一个恶性循环，使司法权力地方化进一步加深。这与司法机关“公正与效率”的主题是格格不入的。更丧失了应有的法律权威，破坏了国家法制的统一。

    （三）司法活动功利化，使司法公正大打折扣。由于司法模式的行政化和司法权力地方化，使司法活动在价值取得上带有一定的功利性，导致一些法院、检察院因利益驱动而争案件管辖权，因要维护本地利益而搞地方保护主义，引发了不正之风和腐败现象。今年2月28日，州委常委政法委书记胡祥华在全州政法工作会议上讲话指出，要“集中解决政法队伍中循私枉法、刑讯逼供、为钱办案、办案为钱超期羁押……等问题”，“为钱办案、办案为钱”就是司法活动功利化的集中表现。有些案件由于标的小被漠视，有的案件因司法成本大而不了了之，同时也使得一些司法机关拉赞助、吃回扣的现象屡禁不止。司法活动的功利化严重地妨碍了司法公正。

    （四）法律职业大众化，使司法效率低下。在现行司法体制下，我国法官、检察官的素质总体水平很低，表现出法律职业大众化，致使司法效率低。在这里讲的法律职业（仅指法官和检察官，不包括律师）。肖扬同志曾针对全国法院系统法官的现状说过：“我国法官队伍比较缺乏职业传统和职业气质，其职业特点也处于模糊状态，不仅在法律意识，法律专业知识上难以形成共同语言，而且在职业伦理、职业操守等方面也难以形成共识，内部自律机制因而难以有效建立。”据统计，全国法院正式在编人数是31万人，其中法官是20万左右，每个法官平均年办案数约在20—30件。而美国的法官每年的平均办案数大约是300—400件。我国法官的办案效率与国外法官办案效率的差距之在，是以十倍率计算，效率低下的原因究其根本素质不高，而素质不高主要是现行法官体制下形成的法官职业大众化引起的。

    我国现行法律职业大众化的成因是由于司法体制的弊端法律职业意识在司法界没有形成，职业人员选用标准过低，选任方式不科学。建国后一段时期，我国没有明确的法律职业选任标准和程序，没有建立法官、检察官任职资格制度，进入法院、检察院吃法律这碗饭的门槛很低。工厂、农场、学校、矿山、部队等社会各个阶层和身份的人不经过严格考核，通过各种形式进入，只要达到一定的工作年限和干部级别，就可以被任命为法官、检察员。1995年，《法官法》、《检察官法》颁布实施之后，初步确立了一些选任标准，规定了担任法官、检察官的年龄、文化程度、工作年限等方面的要求，开始实行初任资格考试制度，严格地讲，这些标准还只是从事法律职业的最基本的条件。2001年《法官法》、《检察官法》作了修改，在一些方面提高了法官的选任条件，实行全国统一的司法考试制度。但目前，司法职业大众化的痼疾，远没得到解决，也是司法效率不高的直接原因。

    我国现行体制中，前述四个方面弊端的存在，对外而言，使得司法机关无法抗衡地方和部门保护主义的干挠，其结果是导致作为中央权力的司法权的分散化和地方化，国家法制和司法的统一性受到破坏，司法权威受到损害，难以保障在全社会实现公正与正义。对内而言，不符合司法权运行的特殊性和规律性，司法行政化倾向明显，严重影响司法的公正与效率，同样也使司法权威受到损害，不利于司法职能作用的发挥，为此健全权责明确，相互配合、相互制约、高效运行的司法体制迫在眉睫。

    二、改革司法体制，保障公平与正义。

    （一）树立现代司法理念，贯彻执行独立司法原则。改革司法体制，首先要从不合适应的观念中解放出来，树立现代司法理念。摒弃人治思想，树立法治观念。法治是相对人治来说的。树立法治观念就是要实行和坚持依法治国，贯彻独立审判，只服从法律的原则。法治归根到底是宪治。宪法是国家的根本大法，是社会主义法律体系的核心和基础。宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业和社会组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这就要求各级党政领导人要进一步增强宪法意识，模范地遵守宪法和法律，自觉维护法律的权威，把过去习惯于主要依靠政策开展工作转变到主要依靠法律上来。

    破除集权思想，树立国家职能分工观念。我国是实行“议行合一”的人民代表大会制度的国家，但在人民代表大会制度下，“一府两院”仍有一个权力分工和制衡的问题，以有利于提高工作质量和工作效率，有利于防止权力的滥用和腐败。在我国现行政治体制下，行政权、审判权、检察权分别由行政机关（即人民政府）、审判机关和检察机关行使，对权力机关负责，受它监督。从我国政治体制看，这些国家机关之间不是权力分立的关系，而是国家职能分工的关系。按照国家职能分工，司法机关应完全独立于行政机关。

    破除“重实体、轻程序”的思想，树立程序正义的观念。改革司法体制的最高价值取向是司法公正。司法公正包括实体公正和程序公正两个方面。对程序正义的肯定与追求是现代法治理论成熟的标志。马克思曾经有过著名的论断。他说：“司法程序和法二者之间的联系如此密切，就像植物的外形和植物的联系，动物的外形和血肉的联系一样。司法程序和法应该具有同样的精神，因为司法程序只是法律的生命形式，因而也是法律的内部生命的表现。”马克思在这里强调的是程序法和实体法具有同样的精神。程序的价值不在于实现实体法的作用，而存在于程序本身的独立价值。因此，实现司法公正，必须树立程序正义，实体与程序并重的观念。

    （二）努力实现司法系统独立，保证司法与行政分立。法律的实现的主体是法官、检察官。法官、检察官如何才能顺利完成他所担当的社会职责和使命呢？那么就必然要求司法者只对法律负责，对法律所体现的社会和人民意志负责，完全独立于其他国家管理机关和任何政治团体。要达到“社会主义司法制度保障在全社会实现公正和正义”，必须努力实现司法系统独立，使司法者权责明确，拥有实现其社会职责的社会地位、权威和尊严。从宪法上要明确“司法机关独立行使职权，只服从法律。”这实际上是恢复1954年宪法第78条的规定“人民法院独立行使职权，只服从法律”的规定。

    改革司法体制，实现公正与正义，我们必须给予司法系统以充分的社会信赖和权威，保障司法系统从体制上独立存在，建立司法与行政对等的关系。从目前的实际情况来讲，现今的司法系统还是党政系统的一个延伸部分。我们甚至可以说，现今的所谓司法腐败，只不过是行政管理腐败在司法系统中的延续，司法系统独立的前提条件在于司法系统与行政系统的分立。要在机构设置和层级管理上完全独立。实现司法系统自身自下而上的建制和自上而下的管理。确切地说，司法系统的建制与管理完全不受同级行政机关或地方政府的干预与制约。组织人事上完全独立。培植一个现代化的司法队伍，还需要一些国家管理层面上的相应制度，其关键内容是：司法系统的人员进出，必须要由司法系统本身依照法律的规定独立决定，不应受政府或其他团体的强制干预和影响。在经费、财政上的独立。

    （三）全面推进法律职业化建设，实现司法者的独立。在司法系统获得基本独立之后，司法者的独立就成为司法独立的实质性保障。如果说司法系统的独立是司法公正的必要条件，那么，司法系统的独立又必然以司法者独立为前提条件，这是司法公正的逻辑。因此，我们在健全权责明确、相互制约、相互配合、高效运行的司法体制的过程中，当然不能不重视司法者的独立。如何实现司法者的独立，就是要加强法官、检察官队伍职业化建设。就此，应当进行    多种制度化建设：法官、检察官的选任一元制。使所有的人经过一个统一标准的尺度的门槛，并基于平等的从业资格，保证高素质的法律人才进入司法队伍。建立和完善法律职业者保障制度。实行不可更换制，没有法定事由不得免职或者随意调动。落实法律职业者工资制度，对其工资待遇应当适当从优考虑。

    （四）进一步健全司法机关内部分工负责，相互配合、相互制约、高效运行的法律制度和工作机制。确立法官、检察官的中心地位，建立法官、检察官负责制。法官、检察官的职责是办理案件，它就如同医院里的医生、大学的教授处于中心地位一样。为此，要废除行政首长审批案件的制度。逐步弱化以至取消审判委员会、检察委员会讨论案件的制度。废除审判机关、检察机关在侦查机关侦查案件时，提前介入的制度，这一制度背离了三家分工负责，相互制约的原则。废除下级法院向上级法院请示案件的制度，这一制度违反了审级独立的原则，使二审、再审形同虚设，背离了审判工作的特点和规律，使上下级法院之间审判工作上的监督与被监督的关系变成领导与被领导的关系，上述制度是在长期的司法实践中习惯形成的，没有法律依据。在健全司法体制时，应予以废除。

    （五）改革司法体制必须加强、改善党的领导和人大的监督。我们的司法体制改革，既要实现“从制度上保证司法机关依法独立公正行使审判权和检察权”的目标，又要有利于从制度上和法律上保证党的路线、方针和政策的贯彻实施。因此，司法机关要自觉接受党的领导，在党的领导下推进司法体制改革，依法独立公正地行使职权。

    党如何领导司法机关，董必武同在1956年党的八大发言中曾讲过：“党是国家的领导核心。但我们党从来是把党组织和国家机关严格划分清楚的，党是通过自己的党员和党组织领导国家机关，而不是包办代替国家机关的工作，这是我们一贯坚持的原则”。并告诫：党政不分，党委直接发号施令，“会减弱党对国家机关应有的政治领导”。党对司法机关的领导，主要是方针、政策的领导。党委应当着重从经常了解，研究司法工作情况，指导司法机关的党组织分析一定时期的社会治安，经济秩序情况和其他情况，确定工作重点，解决实际困难，检查、监督司法机关贯彻、执行党的方针、政策和国家法律的情况，帮助他们总结经验，改进作风，发扬成绩，纠正错误；认真挑选、配备司法干部；加强对司法机关中党员干部的管理和教育，提高他们的思想、政策和业务水平。这在我们健全司法体制时仍具有指导意义。

    司法机关接受党的领导，就要把党的路线、方针、政策贯穿到审判工作和其他工作中去；要主动向党委请示汇报工作，并充分发挥工作中的主动性、积极性和创造性。对于非法干涉审判活动的行为，应该坚持原则，并且要善于依靠党的领导，排除干挠。但对于有的地方“以权代法”、“以言代法”等行为，则不能听从，这不是违反了党的领导，而是维护和坚持了党的领导。

    同样，人大及其常委会对司法机关实施法律监督和工作监督，是人民群众监督司法机关工作的具体形式，是司法机关严格执行宪法和法律，依法独立公正行使职权的重要保证。司法机关应自觉地把工作情况置于人大及其常委会的监督之下，认真负责地向人大及其常委会报告工作，认真办理人大代表的议案，虚心听取人大代表的批评、意见及建议，不断改进自己的工作。但是要改进监督工作，理顺监督秩序，规范监督机制。有的学者认为，“强化人大的监督确有必要，但人大的监督就是整体、抽象一般的监督，即通过一个时期、一个案件所暴露出来的现象，发现问题，进行调查以利决策；而不应是对个案的监督。  

    在具体操作上，人大不应该针对某个具体案件要求听汇报、调案卷，甚至提出处理意见。即使是对个案的监督也主要应是事后的”。（参见全国人大代表吴振汉建议成立国家司法改革委员会，载《人民法院报》2002年3月8日第4版）。笔者认为，“个案监督”不符合法律规定的诉讼程序，在实践中容易混清监督权与司法权；且把国家权力机关推向办案第一线，不利于维护权力机关的威信，不利于权力机关与司法机关的相互制约。

来源：中国法院网

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