公正与效率是人民法院的工作主题，案件质量是司法公正的生命线。如何强化案件质量管理，切实提高审判质量和效率，是人民法院加强审判管理工作的核心内容。当前，全国各地法院在强化案件质量管理方面正在进行积极的探索，我院在成都中院的指导下，按照以质量为中心、以效益为目标的工作思路，以案件质量评查为手段，以规范化管理为主线，倾力打造案件质量精品工程，积极构建审判质量管理的长效机制，取得了一定的成效。据此，我们就如何理解和构建案件质量评查机制作了一些理论性思考和尝试性探讨，期望能对法院规范审判质量管理建设有所裨益。

    一、功能设定：案件质量评查机制构建的价值取向

   “机制”源于希腊文，原义是指机器在运转过程中各个零部件之间相互联系、相互作用的关系及其连环互动的表现形式，现泛指工作系统的各个组成部分之间相互作用的过程和方式。从这个定义分析，机制本身不是目的，它主要是作为手段存在，可以服务于不同的主体需要。案件质量评查作为一项机制，运作主体不同的价值取向就必然决定着机制发挥功能的空间大小，而机制功能的不同设定方式同时也反映着运作主体的不同价值取向。

    （一）从源由分析——突出监督功能

    西方国家在法官独立裁判的司法理念指导下，并未建立有案件质量评查机制，他们对案件质量的保障主要从法官素质入手，通过严格的法官选任制度，使审判质量的保障重心前移。那么，我们为什么要积极推行案件质量评查机制呢？从理论上讲，权力本身的特性决定了审判权必须受到监督和制约，司法活动也应该在批判和反思中发展。案件质量评查正是法院自身对审判权行使的自我批判，其目的不是否定，而是通过自我评判和反思使司法活动保持一种勃勃向上的动力，实现自我超越和不断发展。从实践上看，案件质量评查机制在我国的积极推行有着非常现实的司法背景。随着法院改革工作的不断深化，各地法院纷纷改变了过去由院长、庭长层层审批的案件质量保障模式，审判委员会的职能也由以讨论个案为主逐渐向以总结审判工作经验为主转移，辅之以审判长、独任审判员选任制的推行，法官逐渐拥有了相对完整的裁判权。但由于我国法官的选任渠道相当宽泛，客观上造成了法官素质参差不齐，在还权、放权的改革完毕之后，法官素质就成为了审判质量保障的一大瓶项。传统的审判质量保障机制在不断减少，法官审理案件的裁判权在不断增大，这就出现了案件质量保障的真空。如何确保案件质量就成了当前法院亟待解决的问题。案件质量评查机制正契合了现实的需要，它的产生本身就隐含着法院对案件质量的担忧和对法官办案的不信任，试图通过质量评查来弥补因法官素质不足可能带来的质量缺陷，以在还权和监督之间找到一个相对理想的平衡点，具有明显的质量监督色彩。

    （二）从性质分析——监督与管理功能兼具

    案件质量评查作为人民法院对所审理的案件从内部主动进行审判质量评价的监督管理方式，所提供的质量信息是法院审判工作综合评价系统的重要组成部分。它是法院在审判质量监督管理模式转变中的一次创新和突破，体现出了司法监督和司法管理的理性化发展方向，其特性主要表现在：一是内部性，是法院内部单方面主动的监督管理；二是非程序性，是案件审判运行之外的监督管理；三是监督性，是一种通过评查发现问题和不足的案件保障方式；四是管理性，能够客观、全面、真实地反映法院案件的整体质量状况，为管理提供必要的信息支撑。由此可判断，案件质量评查机制是一项兼具监督和管理双重属性的制度，但是二者哪种成份更重呢？它究竟是一种具有管理属性的监督制度，还是一种具有监督属性的管理制度，这值得深入研究。因为评查就是针对案件质量的评比和检查，它终归是一种手段，可以服务于不同的目的。将质量评查定位于监督制度或者管理制度，实际上包含着不同的意义。作为监督制度存在的评查，主要是针对案件质量中的各类差错所进行的查找，其重心是纠错和处罚，落脚点是通过对差错的通报处理来引导案件质量的提高；而作为管理制度存在的评查，则主要是指案件质量的检查和评比，其重心是质量评估，落脚点是通过发现优秀和查找差距来促进案件质量的提高。由此可见，案件质量评查机制作为一项兼具监督和管理双重属性的制度，到底作为监督制度，还是管理制度，不同的定性方式反映了法院所追求的价值取向不同，也决定了评查所发挥功能的空间不同。

    （三）从作用分析——偏重于管理

    功能和作用实际上是一个问题的两个方面，功能偏重于效用，作用则偏重于结果。梳理案件质量评查机制的作用，主要集中表现在如下五个方面：一是获取质量信息，全面掌握法院审判质量情况；二是发现质量问题，及时纠正案件所存在的质量瑕疵；三是提高审判水平，通过奖优罚劣，统一质量标准和办案尺度，促进法官业务水平的提高；四是改善司法管理，通过评查发现管理中的漏洞，有针对性地调整管理思路；五是发现违法违纪，维护司法公正，确保司法廉洁。上述五种作用，第一种是基础，后四种是延伸。围绕评查所提供的各种质量信息，如何进行价值取舍，将其功用发挥到最大限度，我们认为，将案件质量评查机制定位于管理制度比定位于监督制度效果更为理想。因为从效能上分析，监督重在纠错、防错，能够及时发现问题，提出对策，防止类似的差错和瑕疵再次出现，制度功效主要表现在检验质量上；而管理则重在评价，可以充分利用评查所提供的各种质量信息，辅之以其他手段，带动法官队伍素质的提高，功能发挥更为宏观、长远。而从运行上分析，监督强调纠错、防错，容易造成评查人与被评查人之间的紧张关系，客观上加重了机制的运行阻力，使评查功能在对立关系中悄然虚化；而管理则强调纠错与评优并进，可以通过评优消减纠错可能产生的负面效应，增强被评查人员对评查的心理接受度，确保评查工作顺利进行。

    二、手段运用：案件质量评查机制运行的现实困惑

    制度的生命在于有效实施，实施后能否达到预期目的，就在于运行的各个环节能否有效排除阻力。我们在推行案件质量评查机制的过程中的确遇到了不少的困惑，也进行了一些思考和探索，现分述如下：

    （一）被评查人员的情绪抵触问题

    被评查人员的理解、信任和支持是案件质量评查机制能否长久、有效运转的前提。但管理者与被管理者却存在着天然的矛盾，不愿被管理和监督是人的本性，这使案件质量评查机制获得广大法官的认同和支持显得较为困难。尤其在观念上，不少法官将案件质量评查的制度功能简单地定位为纠错。为确保案件质量，法院往往也是重处罚轻奖励，客观上加大了法官对评查的情绪抵触，最后法院下了决心、花了不少功夫强制推行，却反而加大了双方的紧张关系，造成评查机制在运行上阻力重重。这就需要我们在案件质量评查机制运行的过程中采取有效措施，努力消减被评查人员的抵触情绪，切实改变评查就是纠错和处罚的观念认识。我们在纠错的同时，更要重视防错和评优，通过防错提高法官的业务水平和工作责任心，通过评优强化案件质量质优的标准，使法官在评查中纵比看进步，横比看差距，最终实现法官和法院的双赢。

    （二）评查人员的积极性难以调动问题

    再完美的制度都要靠人去落实和运作。由于受编制的限制，大多数法院的评查人员都是本院的法官，在具体的评查工作中，面对来自各业务庭室的抵触，必然会影响评查人员的积极性，使评查人员不敢认真评查，也不愿意认真评查，工作做得较浅，最终使评查设定的预期目标不能得到很好的实现，甚至使评查工作完全流于形式。面对评查人员的“好人思想”和怕得罪人的心理，如何将评查人员从这种矛盾的漩涡中解脱出来，是评查工作中必须要解决的问题。这就需要法院领导高度重视，主动帮助解决评查中遇到的各种困难，在考核、晋升、评优、经费方面给予其适当的政策倾斜；评查人员不仅要政治立场坚定、业务水平高、自律意识强，更要真正抛开私心，拉下脸来，真抓严管，评查工作才能落到实处。

    （三）评查的主体地位问题

    由于认识不同，各地法院虽然都成立了案件质量评查部门，但具体做法不一。有的认为它应是平行于庭室的一级机构，下设于审判委员会，这样才能加强评查力度；有的认为它应下设于某个部门如审监庭、研究室、监察室等作为二级机构，这样更符合法院尤其是基层法院的实际状况。我们主张建立独立的质量评查部门，但在编制和人员有困难的条件下，我们认为，评查主体的核心问题不是机构的设立问题，而是评查机构的地位问题，是理顺关系的问题。因为评查机构不论以何种形式存在，其只是法院的内设机构，地位不能凌驾于审判委员会之上，评查工作必须向审判委员会负责和服务，这样才能保证审判委员会总结审判工作经验的职能得以实现。审监庭由于承办的具体案件少，可作为评查的日常机构，负责评查的具体工作，其他部门在其安排下，可进行自查和交叉检查。

    （四）评查的介入时间问题

    质量管理理论认为，预防胜于纠正，不合格产品控制及处置权限应事前明确规定。在这种理念下，有的法院主张建立集事前、事中、事后为一体的质量评查机制，让评查贯穿案件运作的全过程，将评查的介入时间设定在判决书送达前。这种作法虽然可以把纠正错误的实效向前延伸，但由于评查与被评查的关系难以理顺，很容易造成对审判工作的干扰，影响法官自由裁量权的行使。判决送达之后评查对办结的案件已经没有直接的意义，但对办案质量的提高仍起着积极的借鉴和警醒作用，所以有的法院将评查的介入时间设定在案件归档后。面对这种分歧，我们认为两种作法都有其合理性，为实现二者兼容，在事中质量评查与保证审判独立之间建立一种相对平衡关系，可以确立判决书送达前法官自评自查、生效后庭室内交叉检查、归档后质评部门他评他查的评查原则。

    （五）评查的标准确立问题

    没有规矩不成方圆，要真正使评查成为一杆“公平秤”，实绩成为一把“铁尺子”，激励法官多办案，快办案、办铁案，评查标准是核心。但如何认定标准的科学性，主观随意性很大，容易发生分歧，评查结论也不一定服人。所以质评标准不能单纯地以定性的方式去设定，要设置细化、具体、规范的量化标准。但如何量化却是个难题。既不宜太细，要充分尊重法官的自由裁量权；又不能不细，要克服评查可能带来的各种随意性，要使评查尺度预先取得公知公信的认可，才能有效保障案件质量。基于如上认识，我们对评查标准的设定要以定量为原则，确实不能定量的可以定性。在定性上，应该体现实体公正性、程序公正性、效率性、效益性和安全性等基本原则。在定量上，要以定性标准为原则，通过制定明确、具体的质量评查标准，将可能出现的各种差错进行相对细致的规定，用于指导评查工作。

    （六）评查的深度控制问题

    评查的深度直接关系到评查工作的价值意义，也是鉴别评查工作是否走向虚化的标尺。不少法院虽然要求评查工作做得有实效，但在运作中却将评查的重点放在了卷宗材料的记载是否完整、准确、规范，甚至就是检查各类组卷的文书是否有错、漏、别字，使评查工作的价值意义被局限在档案检查的层面上。有的法院为避免评查工作对审判独立可能造成的干扰，只将评查的重点放在程序公正上。我们认为，评查工作应抓住公正的内核，从实体到程序，从事实证据到法律适用，从审判质量到裁判文书，全方位、多角度地对案件的立、审、执各个环节质量进行评查。为充分尊重法官的独立裁判权，在标准把握上可以考虑实体从宽，程序从严；并且实体差错的认定必须经过听证程序，让法官充分行使申辩权后，由审判委员会予以认定。

    （七）评查的方法运用问题

    评查方法是否科学、适用、恰当，直接影响评查结果是否准确，及时。由于评查人员的工作能力、工作态度客观上存在差异，在没有一个具体、操作性强的评查方法的指导下，难免出现纰漏，故此必须制定一套完整、科学、操作性强的评查方法。通过看、听、评、报等多种形式，拿捏好评查的每一个细节。各法院应该结合本院的收案实际情况，正确处理好普查与抽查的关系，采取常规评查、重点评查和专项评查相结合的方式，根据事前确定的评查内容，从立案、送达、庭前准备、庭审过程、审限、裁判到最后归档的各个环节逐一进行评查，并做好记录。可能有问题的，应当听取承办人的解释，避免因评查人员的片面认识对案件作出错误的评价。对于评查出来的差错，也不能过度公开化，可以通报到案件；对不及时整改的，通报到个人，避免伤害法官的自尊心和尊严。

    三、构建思路：建立科学合理的案件质量评查机制

    （一）坚持人本思想，创新审判质量管理思路

    案件质量评查机制要真正运转自如，发挥功效，关键在于抓管理，促落实。而管理和落实的关键就在于人，在于领导的重视，在于评查人员的责任心，在于被评查人员的理解、信任和支持。据此，必须在观念上解决两个问题。

    一是坚持人本思想，充分调动各类参与主体的主观能动性。现代管理学认为，决策应该从管理对象而不是从管理主体的角度去思考。只有让被管理者也享有一定的管理权能，才能具有接受被管理的主动性和自觉性。传统的评查模式将广大法官排除在监督管理者之外，仅依靠评查部门的力量，既无法保证拥有充足的评查力量，也难以发挥广大法官对评查的主观能动性。因此案件质量评查机制的构建思路必须是在发挥评查部门作用的前提下，让其他庭室合理分担一定的监督管理权能，赋予广大法官参与监督管理的权利，建立起全员参与、齐抓共管的质量评查模式。我们要将审判质量管理对象由部门转变为全院每一个审判人员，管理主体由单一的审监庭扩展为以审监庭为主体、其他庭室密切配合，最终建立起全员参与的互动式的案件质量评查机制。

    二是创新管理思路，着力化解认识矛盾。在全员参与的评查模式基础上，为进一步争取广大法官的理解和支持，我们还要不断创新管理思路，在评查方法上实现三个转变。即变被动评查为主动评查，在充分发挥审监庭的主体作用前提下，通过推行自查、交叉检查，赋予法官一定的监督管理权能，着力培养法官自我监督、互相监督的自觉性，提高评查工作的透明度，缩短评查人与被评查人之间的距离；变重处罚为奖惩并重，在查找差距的同时，强调发现优秀，表彰优秀，努力消减评查人与被评查人的隔阂，着力改变评查部门“只挑刺不栽花”的不当看法；变重差错数为客观评估，妥善解决好质量和数量的矛盾。由于承办案件多，出现差错的绝对数就多，致使部分法官不愿多办案，据此要改变过去只考虑差错的单一作法，将案件质量的差错数放在法官承办案件数中考虑，相对合理地解决这一矛盾。要让法官从害怕评查逐渐向欢迎检查转变，初步形成全院人人讲质量、个个把好质量关的良好氛围。

    （二）提高评查效能，构建科学的评查管理系统

    抓好案件质量管理，确保司法公正，如用同秤称东西。单纯的案件质量评查，就好像称具体物品，它影响的是个案。而案件质量评查制度就等于是秤上的定盘星，定盘星不准，称什么都不准，大家对称出来的结果也会有意见。案件质量评查机制作为一项具有监督功能的管理制度，要确保评查效能，评查本身也应该作为管理对象，才能收到事半功倍的效果。为此，我们要将评查作为管理手段和管理对象同时考虑，通过整合管理资源，真正建立起以制度为保障的案件质量评查管理系统，才能克服评查中可能出现的各种异化风险，有效提高评查的整体效能。我们还要着力优化各个管理子系统，使之实现案件质量管理的最大整体效益。因为根据“木桶原理”，最短的木条将决定木桶的容量，由于各管理子系统总处于动态发展变化之中，难免会有某一子系统的发展相对迟滞，我们应该随时梳理质量评查的各个运作环节，努力消除制度规定上的相互抵触及责任不清、职权不明的管理“空白地带”，使各子系统之间相互协调、有序运行，产生出“整体大于部分之和”的功效，最终构建起以程序规范自律，以评估监督他律，用标准鉴别质量，用考核奖惩优劣的案件质量保障机制。

    我们要建立起完善的评查管理的子系统，一是建立监控主体系统，成立以审监庭为中心、审委会和相关部门共同组成的复合主体，理顺结构关系，充分发挥各主体的职能作用。二是建立程序运作系统，对整个评查流程运转规定严格的运行规则和时限要求，确保审判质量监督的实效。三是建立评价标准系统，制定明确、规范、细致的涵盖案件质量评查各个环节的具体量化标准，使评查工作有章可循。四是建立信息处理系统，负责准确处理好与案件质量相关的各种信息，为管理决策提供参谋指导。五是建立反馈解决系统，对个案，通过通报、整改，努力将差错的再发生率降至最低；对于普遍性、典型性的问题，要建立起评查与调研互动的机制，通过分析、评析、讲评，集中精力予以解决。六是建立奖励惩处系统，评查结果要与法官评优、奖励、晋升、降职、处罚挂钩，使之成为保证和提高办案质量的驱动力。七是建立辅助支持系统，充分开发微机功能，对案件质量实行微机化监控，提高案件质量监控和管理的科技含金量。

    （三）扩大管理效应，用好用活案件质量评查结果

    从管理学的角度来说，一切管理活动都是以提高效益为目的，以评查为中心的案件质量管理也不例外。但如何提高管理效益，不仅要充分调动人的主观能动性，要建立科学完善的案件质量评查管理系统，更要用好用活评查结果。因为评查终归是一种手段，是否用好用活评查结果，最终关系到管理的效能。这就需要我们解决好用在哪些地方、怎样使用、起何效用的问题，才能最终确保案件质量评查机制的功能得以充分发挥。

    对此，我们应该从三方面予以解决，一是“把准一个命题”，即创优的命题，正确处理好纠错、防错和创优三者之间的关系，在注重纠错、防错的基础上，更注重创优，积极发现质量好的案件，为全院办案树立质优的标准，积极发现办案质量高的法官，予以表彰和肯定。并且以案件质量评查结果为依据，通过组织评优活动，认真开展好每年一次的质量竞赛活动，评出本院的质量高手、办案快手、调解能手、执行强手、文书优手、庭审佳手等，激起法官对评查的渴望和争先创优的激情。

    二是“利用两个平台”，即庭室目标考核和法官业绩考核的平台，通过建立审判质量档案，扩展升级为庭室审判质量档案和法官审判实绩档案，法官只要多办案，办精品案，其审判实绩就会不断增大，借此实现法官由消极被动地接受严控向积极主动地追求精品审判的转变。并把评查结果作为各审判庭的重要考核内容，作为庭室评先和法官评先、立功、晋升的重要依据，彻底改变以往评先评优、竞争上岗侧重民意测评的不科学做法，使有限的奖励资源得到最合理的配置。

    三是“带动三项工作”，即以案件质量评查为突破口，带动审判质量管理的规范化发展、法院改革的理性化发展和法官队伍的职业化发展。通过建立具有较强实用性、稳定性和长效性的审判质量管理系统，强化审判人员的质量意识，逐渐形成业务竞争氛围，使各项审判的质量和效率不断提高。针对法院案件质量状况的发展变化，明确法院改革的发展方向，并动态测试法院改革对促进审判工作所取得的成效。通过评查促使法官不断学习业务，钻研审判，使法院队伍的整体素质不断提升，为将来实行法官员额制准备条件。

来源：中国法院网                                       编辑：张莉冰